3. การมีส่วนร่วมทางการเมืองโดยตรงในการให้สิทธิประชาชนเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประเทศสวิสเซอร์แลนด์
ประเทศสวิสเซอร์แลนด์ ประกอบด้วยรัฐเล็กๆ (Canton) จำนวน 26 มลรัฐ เป็นการปกครองแบบสหพันธรัฐ มีรัฐบาลปกครองภายในของตนและมีอิสระมากเป็นประเทศที่ใช้รูปแบบประชาธิปไตยซึ่งถือได้ว่าเป็นแม่แบบของการให้ประชาชนออกเสียงประชามติ ซึ่งรัฐธรรมนูญของสหพันธรัฐสวิสเซอร์แลนด์ กำหนดไว้ 4 รูปแบบ คือ การออกเสียงประชามติให้ความเห็นชอบกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ การออกเสียงประชามติให้ความเห็นชอบกับกฎหมายหรือร่างกฎหมาย การออกเสียประชามติต่อสนธิสัญญาหรือความตกลงระหว่างประเทศและการให้สิทธิประชาชนเสนอขอแก้ไขปรับปรุงหรือยกเลิกรัฐธรรมนูญ
การมีส่วนร่วมทางการเมืองโดยตรงของประชาชนในการให้สิทธิประชาชนเข้าชื่อเสนอกฎหมายอันเป็นรูปแบบของการออกเสียงประชามติให้ความเห็นชอบกับกฎหมายหรือร่างกฎหมาย ซึ่งถูกนำมาบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญของสวิสเซอร์แลนด์ กำหนดรูปแบบการให้สิทธิประชาชนเข้าชื่อเสนอกฎหมายในระดับชาติ ส่วนการให้สิทธิแก่ประชาชนเสนอกฎหมาย ทั้งที่เป็นกฎหมายใหม่ กฎหมายที่ปรับปรุงแก้ไขหรือยกเลิกกฎหมายในระดับมลรัฐหรือระดับท้องถิ่นก็สามารถทำได้ โดยใช้หลักเกณฑ์เดียวกันกับการเสนอในระดับชาติ แต่รายละเอียดต่างๆนั้นขึ้นอยู่กับวิธีการและเงื่อนไขของรัฐธรรมนูญแต่ละมลรัฐ
3.1 ประชาชนผู้มีสิทธิเข้าชื่อเสนอกฎหมาย
รัฐธรรมนูญของสหพันธรัฐสวิสเซอร์แลนด์ ได้กำหนดให้ประชาชนผู้มีสิทธิเข้าชื่อเสนอกฎหมายนั้นจะต้องเป็นพลเมืองของสวิสเซอร์แลนด์เท่านั้นและมีคุณสมบัติต้องเป็นผู้มีสิทธิเลือกตั้ง มีอายุ 18 ปีบริบูรณ์ และจะต้องไม่เป็นผู้ที่ถูกตัดสิทธิทางการเมือง และจะต้องมีจำนวนไม่น้อยกว่า 100,000 คน ขึ้นไปจึงจะเสนอร่างกฎหมายได้ ทั้งเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญทั้งฉบับหรือบางส่วนกับการเข้าชื่อเสนอกฎหมายธรรมดา (รัฐบัญญัติ) ไม่ว่าข้อเสนอนั้นมาจากที่ใดแล้ว แต่ต้องผ่านกระบวนการขอความเห็นชอบจากผู้มีสิทธิเลือกตั้งโดยการลงประชามติทั้งจะต้องให้รัฐสมาชิกส่วนใหญ่ให้ความเห็นชอบด้วยเช่นกัน ซึ่งในระดับมลรัฐการเสนอร่างรัฐธรรมนูญ หรือกฎหมายของมลรัฐก็ต้องมีจำนวน 100,000 คนขึ้นไปเหมือนกัน
3.2 ประเภทของกฎหมายที่ให้สิทธิประชาชนเข้าชื่อเสนอกฎหมาย
ประเภทของกฎหมายที่ให้สิทธิประชาชนเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประเทศสวิสเซอร์แลนด์นั้นสามารถแยกอธิบายดังนี้
3.2.1 การให้สิทธิประชาชนเข้าชื่อเสนอกฎหมายธรรมดา
ในทุกมลรัฐของสวิสเซอร์แลนด์ได้ให้สิทธิประชาชนเข้าชื่อเสนอกฎหมายธรรมดาทั้งที่เป็นการเสนอร่างกฎหมายใหม่ ร่างกฎหมายเสนอปรับปรุง โดยขึ้นอยู่กับวิธีการและเงื่อนไขของรัฐธรรมนูญของแต่ละมลรัฐ โดยมีหลักการในการให้สิทธิประชาชนเข้าชื่อ 100,000 ชื่อ เช่นเดียวกับการเสนอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญสหพันธรัฐกับรัฐธรรมนูญมลรัฐ
3.2.2 การให้สิทธิประชาชนเข้าชื่อเสนอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญของสหพันธรัฐสวิสเซอร์แลนด์ได้ให้สิทธิแก่ประชาชนที่จะเสนอ ร่างกฎหมาย แก้ไข ปรับปรุงยกเลิกได้เพียงรัฐธรรมนูญของสหพันธรัฐ (Federal Constitution) เท่านั้น แต่ไม่ให้สิทธิที่จะเสนอแก้ไข ปรับปรุงหรือยกเลิกกฎหมายธรรมดา (รัฐบัญญัติ) ใดๆได้ในระดับสหพันธรัฐ ประชาชนจึงใช้วิธีการขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแทน แต่อย่างก็ตามก็ยังให้สิทธิประชาชนในมลรัฐเข้าชื่อเสนอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญมลรัฐได้ โดยมีรูปแบบในการเสนอขอแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับและการเสนอขอแก้ไขรัฐธรรมนูญเพียงบางส่วน
3.3 รูปแบบของร่างกฎหมายที่ให้สิทธิประชาชนเข้าชื่อเสนอกฎหมาย
รูปแบบของร่างกฎหมายที่ให้สิทธิประชาชนเข้าชื่อเสนอกฎหมายทั้งที่เป็นการเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งที่เป็นรัฐธรรมนูญสหพันธรัฐหรือรัฐธรรมนูญมลรัฐและการเสนอกฎหมายธรรมดาในแต่ละมลรัฐ สามารถแยกอธิบายได้ดังนี้
3.3.1 รูปแบบของร่างกฎหมายที่ให้สิทธิประชาชนเข้าชื่อเสนอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐรัฐธรรมนูญ
รูปแบบของร่างกฎหมายที่ให้สิทธิประชาชนเข้าชื่อเสนอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐรัฐธรรมนูญสหพันธรัฐหรือรัฐธรรมนูญมลรัฐแยกอธิบายได้ดังนี้
1.การให้สิทธิประชาชนเข้าชื่อเสนอขอแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ (Total Revision) การเสนอขอแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ เป็นการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญของสมาพันธรัฐ โดยยกเลิกฉบับเก่าและยกร่างฉบับใหม่ซึ่งในขั้นตอนนี้ข้อเสนอของประชาชนในการขอแก้ไขจะถูกส่งไปยังประชาชนเพื่อให้มีการออกเสียงประชามติในระดับชาติในเบื้องต้นก่อน ว่าเห็นสมควรให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามคำขอดังกล่าวหรือไม่ หากเสียงข้างมากของประชาชนลงมติเห็นชอบกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญดังกล่าว และเมื่อได้ทำการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นโดยสมาชิกรัฐสภาที่ได้รับเลือกตั้งเข้ามามาใหม่แล้ว ก่อนที่จะมีการประกาศใช้จะต้องนำร่างรัฐธรรมนูญดังกล่าวมาให้ประชาชนทั้งประเทศออกเสียงประชามติ เพื่อให้ความเห็นชอบโดยเสียงข้างมากของประชาชนผู้ออกเสียงในระดับชาติและเสียงข้างมากของผู้ออกเสียงในแต่ละมลรัฐในจำนวนที่มากกว่ากึ่งหนึ่งของมลรัฐทั้งหมดในประเทศสวิสเซอร์แลนด์
2.การให้สิทธิประชาชนเข้าชื่อเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญเพียงบางส่วน (Partial Revision) การเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญเพียงบางส่วนโดยประชาชนสามารถที่จะริเริ่มเสนอได้ 2 รูปแบบ คือ การริเริ่มเสนอแก้ไขโดยจัดทำร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมและการริเริ่มเสนอแก้ไขโดยเสนอเพียงหลักการๆทั่วไป ดังนี้
1)การให้สิทธิประชาชนเข้าชื่อเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ โดยจัดทำร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม (Formulated Initiative) ผู้ริเริ่มก่อการจะต้องจะนำเสนอเป็นบทบัญญัติที่มีความชัดเจนในส่วนของรัฐธรรมนูญที่ต้องการแก้ไขเพื่อให้รัฐสภาพิจารณา โดยในขั้นตอนนี้สภาไม่สามารถที่จะแก้ไขหรือเปลี่ยนแปลงเนื้อหาใดๆในร่างรัฐธรรมนูญที่ประชาชนเสนอนั้นได้ แต่สภาสามารถที่จะเสนอทางเลือกอื่นเพื่อให้ประชาชนพิจาณาควบคู่กันในการออกเสียงประชามติในเบื้องต้นได้ หากปรากฏว่าผลของการลงประชามติเสียงข้างมากเห็นชอบด้วยกับข้อเสนอของฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งก็จะตกไป และรัฐสภาก็มีหน้าที่จะต้องดำเนินการแก้ไขให้เป็นไปตามข้อเสนอที่ได้รับความเห็นชอบนั้น และจะต้องนำร่างรัฐธรรมนูญที่รัฐสภาแก้ไขเสร็จแล้วนั้นไปให้ประชาชนทั้งประเทศออกเสียงประชามติให้ความเห็นชอบอีกครั้งหนึ่ง (Final Vote) ซึ่งในขั้นตอนนี้กฎหมายกำหนดให้จะต้องได้รับคะแนนเสียงเห็นชอบแบบ Double majority คือ คะแนนเสียงให้ความเห็นชอบข้างมากจากประชาชนผู้ออกเสียงทั้งประเทศ และต้องเป็นเสียงข้างมากของผู้ออกเสียงในแต่ละมลรัฐในจำนวนมากกว่ากึ่งหนึ่งของมลรัฐทั้งหมดของสมาพันธรัฐสวิสเซอร์แลนด์
2) การให้สิทธิประชาชนเข้าชื่อขอเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ โดยเสนอเพียงหลักการทั่วไป (Uniformulated Initiative) ผู้เริ่มก่อการไม่จำเป็นจะต้องจัดทำเป็นร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมเพื่อให้รัฐสภาพิจารณาเช่นเดียวกันกับกรณีแรก แต่ผู้ริเริ่มก่อการสามารถที่จะเสนอให้มีการเปลี่ยนแปลงแก้ไขรัฐธรรมนูญในลักษณะของข้อเสนอทั่วไป (General Proposition) เพื่อให้รัฐสภาพิจารณาได้ กล่าวคือ เป็นการบรรยายสิ่งที่ต้องการให้มีการเปลี่ยนแปลงและนำเสนอต่อสภาเท่านั้น และเมื่อรัฐสภาพิจารณาเห็นชอบกับข้อเสนอทั่วไปของประชาชน รัฐสภาก็มีหน้าที่ที่จะต้องดำเนินการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติมขึ้นให้เป็นไปตามข้อเสนอของประชาชนและเมื่อยกร่างเสร็จแล้วก่อนที่จะมีการประกาศใช้จะต้องนำไปให้ประชาชนทั้งประเทศทำการออกเสียงประชามติยืนยันอีกครั้งหนึ่ง (Final Vote) โดยจะต้องได้รับคะแนนเสียงให้ความเห็นชอบแบบ Double Majority เช่นกัน
3.3.2 รูปแบบของร่างกฎหมายที่ให้สิทธิประชาชนเข้าชื่อเสนอกฎหมายธรรมดา
รัฐธรรมนูญทุกมลรัฐของสวิสเซอร์แลนด์ได้ให้สิทธิประชาชนเข้าชื่อเสนอกฎหมายธรรมดานั้นกระทำได้ โดยใช้หลักการที่เสนอร่างกฎหมายในรูปแบบของร่างกฎหมายที่เป็นบทบัญญัติที่มีความชัดเจน (Formulated Initiative) หรือเป็นหลักการทั่วไป (Uniformulated Initiative) ก็ได้โดยขึ้นอยู่กับวิธีการและเงื่อนไขของรัฐธรรมนูญของแต่ละมลรัฐ
3.4 หลักเกณฑ์และวิธีการในการเข้าชื่อเสนอร่างกฎหมายโดยประชาชน
หลักเกณฑ์และวิธีการในการให้สิทธิประชาชนเข้าชื่อเสนอกฎหมาย (Initiative Process) นั้นจะเริ่มขึ้นเมื่อผู้เริ่มก่อการ คือ ผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งจำนวน 7 คน โดยยื่นคำร้องเพื่อขอเสนอร่างกฎหมายพร้อมทั้งได้บรรยายหลักเกณฑ์ที่ต้องการให้ประชาชนผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งที่สนับสนุนให้ครบจำนวนตามที่กฎหมายกำหนดไว้ จำนวน 100,000 คนขึ้นไป โดยหลักเกณฑ์และวิธีการที่ว่านี้จะต้องดำเนินการให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลา 18 เดือน และต้องนำคำร้องพร้อมทั้งลายมือชื่อของผู้สนับสนุนเหล่านั้นยื่นต่อสภาเพื่อให้มีการพิจารณาต่อไป
เมื่อพิจารณาจากหลักเกณฑ์และวิธีการในการให้สิทธิประชาชนเข้าชื่อเสนอกฎหมายของสมาพันธรัฐสวิสเซอร์แลนด์แล้วจะพบว่า เมื่อมีการให้สิทธิประชาชนเข้าชื่อเสนอกฎหมายต่อรัฐสภา รัฐสภาจะมีการสนองเสนอร่างกฎหมายดังกล่าว 3 วิธี คือ
3.4.1 การยอมรับข้อเสนอของประชาชนทั้งหมด (Accept it Outright)
การยอมรับข้อเสนอของประชาชนทั้งหมด คือ หากรัฐสภาเห็นชอบด้วยกับข้อเสนอของประชาชน รัฐสภาอาจรับเอาข้อเสนอนั้นแล้วนำเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาในลักษณะของการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ซึ่งก่อนที่จะมีประกาศใช้ก็จะต้องไปให้ประชาชนออกเสียงประชามติยอมรับก่อนจึงจะมีผลใช้บังคับ
3.4.2 การปฏิเสธข้อเสนอของประชาชนทั้งหมด (Reject it Outright)
การปฏิเสธข้อเสนอของประชาชนทั้งหมด คือ เมื่อรัฐสภาปฏิเสธข้อเสนอของประชาชนแล้วตามขั้นตอนจะต้องส่งข้อเสนอดังกล่าวนั้นไปให้ประชาชนทั้งประเทศได้ออกเสียงประชามติให้ความเห็นชอบในเบื้องต้นก่อน หากประชาชนเห็นชอบด้วยก็จะต้องดำเนินการตามขั้นตอนต่อไป คือจะต้องมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญให้เป็นไปตามข้อเสนอนั้นและก่อนที่จะประกาศใช้จะต้องนำไปให้ประชาชนออกเสียงประชามติยืนยันจึงจะใช้บังคับได้
3.4.3 การเสนอทางเลือกอื่นแก่ประชาชนเพื่อพิจารณา (Counterproposal)
การเสนอทางเลือกอื่นแก่ประชาชนเพื่อพิจารณา กล่าวคือ เมื่อให้สิทธิประชาชนเข้าชื่อกันเสนอกฎหมาย ในกรณีรัฐสภาไม่เห็นด้วยกับร่างกฎหมายที่ประชาชนเสนอ รัฐสภาก็จะต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติเบื้องต้นก่อนว่าประชาชนทั้งประเทศเห็นชอบกับข้อเสนอที่ประชาชนกว่า 100,000 คนเสนอหรือไม่ ซึ่งในขั้นตอนนี้เองที่รัฐสภาสามารถที่จะเสนอทางเลือกอื่นที่รัฐสภาเห็นว่าเหมาะสมกว่า เพื่อให้ประชาชนออกเสียงประชามติควบคู่กันไปกับร่างกฎหมายที่ประชาชนเสนอได้ ข้อเสนอของรัฐสภานี้เรียกว่า Counterproposal และหากผลของประชามติเห็นด้วยกับข้อเสนอฝ่ายใด ข้อเสนอของอีกฝ่ายหนึ่งก็จะตกไป ซึ่งหากปรากฏว่า Counterproposal ของรัฐสภาได้รับการยอมรับจากประชาชน และได้มีการดำเนินการแก้ไขกฎหมายให้เป็นไปตามข้อเสนอของรัฐสภาแล้ว ก่อนที่จะมีการประกาศใช้จะต้องนำการแก้ไขดังกล่าวให้ประชาชนทั้งประเทศออกเสียงประชามติยืนยันอีกครั้งหนึ่ง (Final Vote) ซึ่งจะต้องได้รับเสียงข้างมาคะแนนเสียงให้ความเห็นชอบแบบ Double majority เช่นเดียวกันกับข้อเสนอของประชาชน
3.5 ผลทางกฎหมายของร่างกฎหมายที่ให้สิทธิประชาชนเข้าชื่อเสนอกฎหมาย
เมื่อการเข้าชื่อเสนอร่างกฎหมายและได้ผ่านกระบวนการในการให้สิทธิประชาชนเข้าชื่อเสนอกฎหมายแล้ว ซึ่งได้รับการยอมรับจากสภาผู้แทนราษฎรและได้รับความเห็นชอบจากประชาชนทั้งประเทศในการออกเสียงประชามติ (Final Vote) เรียบร้อยแล้ว ข้อเสนอดังกล่าวก็บังคับเมื่อพ้น 90 วัน นับแต่วันที่ได้ประกาศ และภายหลังจากนั้นแล้วหากฝ่ายนิติบัญญัติต้องการที่จะแก้ไขเปลี่ยนแปลงเนื้อหาหรือยกเลิกกฎหมายดังกล่าว รัฐธรรมนูญสวิสเซอร์แลนด์ก็ได้กำหนดว่า การแก้ไข เปลี่ยนแปลง หรือยกเลิกกฎหมายใดๆจะต้องรับความเห็นชอบจากประชาชนโดยการออกเสียงประชามติที่ได้กล่าวมาข้างต้น
เมื่อพิจารณาถึงการมีส่วนร่วมทางการเมืองโดยตรงของประชาชนในการให้สิทธิประชาชนเข้าชื่อเสนอกฎหมาย (Initiative Process) ของสหพันธรัฐสาธารณรัฐเยอรมัน สหรัฐอเมริกาและสมาพันธรัฐสวิสเซอร์แลนด์ที่กล่าวมาข้างต้นแล้ว จะพบว่าทั้งสามประเทศให้สิทธิประชาชนใช้อำนาจอธิปไตยแบบทางตรง กล่าวคือ การริเริ่มเสนอกฎหมายโดยประชาชนให้สภาพิจารณาและเมื่อสภาพิจารณาเสร็จแล้วให้ประชาชนเป็นผู้ตัดสินใจขั้นสุดท้ายว่าจะรับกฎหมายที่ประชาชนเสนอให้สภาพิจารณาหรือไม่ ดังนั้นกระบวนการทุกขั้นตอนของการตรากฎหมายที่ประชาชนเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ประชาชนมีส่วนร่วมในการพิจารณาและเป็นผู้ตัดสินใจขั้นตอนสุดท้าย ซึ่งเป็นองค์ประกอบของการใช้อำนาจอธิปไตยทางตรง แต่อย่างไรก็ตามการใช้อำนาจอธิปไตยทางตรงในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชนทั้งสามประเทศจะมีความแตกต่างกันในรายละเอียดปลีกย่อย แต่ที่มีลักษณะที่เป็นหลักการเดียวกันทั้งสามประเทศ มีอยู่ 2 ประการ ดังนี้
ประการที่หนึ่ง การให้สิทธิประชาชนในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายนั้นจะต้องเป็นประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งเท่านั้นจึงจะสามารถร่วมกันเข้าชื่อเสนอกฎหมายได้
ประการที่สอง การตัดสินใจขั้นตอนสุดท้ายโดยประชาชน การให้สิทธิประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งเข้าชื่อเสนอกฎหมายนั้นจะเป็นการให้อำนาจประชาชนในการตัดสินใจขั้นตอนสุดท้ายในการลงประชามติว่ารับร่างกฎหมายที่ประชาชนเข้าชื่อเสนอกฎหมายนั้นหรือไม่
เอกสารอ้างอิง
วนิดา แสงสารพันธ์ “หลักรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยประชาชน”
กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์วิญญูชน , 2548.
Search